El año de la(s) reforma(s) política(s)

(Columna de Juan Pablo Ruiz Nicolini)

Si el 2015 se caracterizó por un intenso calendario electoral, este año bien podría ser el año de las reformas político-electorales. Más allá del intenso (y necesario) debate sobre las distintas aristas y detalles de las propuestas en curso, es menester resaltar la naturaleza (endógena) de las reformas.

En el corto tiempo desde la asunción de Mauricio Macri, la reforma política -una de las promesas de campaña- comenzó a ocupar espacio en el debate público y la gestión del nuevo Gobierno. Parte de esas promesas nacieron al calor de la(s) campaña(s) electoral(es) de 2015 y marcan la agenda de trabajo explicitada recientemente por el flamante secretario de Asuntos Políticos y Fortalecimiento Institucional, Adrián Pérez, en una entrevista con el estadista.

Los ejes centrales serían: el sistema de votación, el calendario electoral y la autoridad de aplicación.  Todos son temas relevantes y atendibles, sobre los cuáles ya ha empezado la necesaria discusión. Así, por ejemplo, María Esperanza Casullo ha resaltado la relevancia de la cuestión federal a la hora de discutir algunos de estos temas. Como sucede con la ley de Coparticipación Federal, por ejemplo, “el federalismo argentino opera como un factor que ralentiza, obstaculiza y obliga a consensuar los intentos de reforma con múltiples actores”. Marcelo Leiras, en el mismo sentido, especificó que los incentivos de quienes gobiernan distritos subancionales -que pueden encontrar en la administración del calendario una herramienta para administrar sus propias chances electorales-  podrían apuntar en el sentido contrario de lo que la reforma pretende y señaló la necesidad de observar la “letra chica” de las reformas para evaluar su calidad.

Federico Moughty y Diego Reynoso discutieron en Bastión Digital algunas implicancias de la organización del calendario de elecciones (internas, generales y balotajes, en distintos niveles de gobierno para múltiples categorías) presentando distintos escenarios y efectos de la unión o desacople de las fechas. Así, por ejemplo, señalan que “si se opta por un camino de convergencia/simultaneidad tendríamos un número menor de elecciones, las campañas serían más cortas, la capacidad de control partidario mayor (caeteris paribus que existan partidos), pero el voto en sí se vuelve una decisión política compleja con un elevado costo de información dada la cantidad de categorías y, especialmente en las PASO, dada la multiplicidad de ofertas electorales”.

Sobre los efectos del calendario en las estrategias de alianza escribieron Paula Clerici y Facundo Cruz. Los autores sostienen que las elecciones “pegadas” incentivan coaliciones más congruentes en las distintas arenas en las que se compite y evidencian que, mientras entre 1983 y 1993 “casi la totalidad de las elecciones provinciales se realizaron de manera simultánea con el calendario electoral nacional”, a partir de 1995 cada vez más oficialismos provinciales hicieron uso estratégico del manejo del calendario para evitar efectos de arrastre de las elecciones nacionales.

Por otro lado, Facundo Galván presentó algunos puntos salientes sobre los sistemas de votación y sostiene que el abandono del sistema vigente es “un reclamo de toda la ciudadanía” tras lo acontecido en Tucumán en 2015. Sobre esto tengo una mirada distinta. Poco tiene que ver la propuesta de reforma nacional con las elecciones locales en la provincia: creo que el centro del conflicto debe rastrearse más en la oferta electoral (la posibilidad de presentar acoples o colectoras y bajas restricciones para la creación de sellos partidarios) que en el sistema utilizado para sufragar. Sobre el modo de votación también se expidieron Julia Pomares y María Page (CIPPEC), quienes resaltan la relevancia de los diseños de las distintas formas de votar y sus posibles efectos sobre el comportamiento electoral. Abordan, además, temas como la falta de representatividad y equidad en los procesos electorales. La tecnología con la que se emite el voto puede solucionar algunos inconvenientes (el faltante de boletas) pero puede agregar otros (la dificultad del control ciudadano sobre procesos informáticos).

Leiras refiere también sobre ese asunto y propone pensar más allá todavía: “Asegurar que toda la información esté disponible, sea en una boleta única o en una pantalla, no resuelve el problema de cómo se presenta esa información (…) Las variantes son muchísimas. Sabemos que todas ellas tienen un efecto potencial sobre los resultados pero no tenemos certeza sobre la magnitud de todos esos efectos”. Además, “hay un límite a la inteligibilidad de la información electoral que es político, y no tecnológico. Deriva de la frecuencia con la que los partidos argentinos hacen alianzas cruzadas, presentan listas colectoras, acoples, lemas y otras variantes raras que esconden una variedad inabarcable de listas ignotas atrás de candidaturas de gente conocida”.

Respecto del tercer eje, que refiere a una modificación de la autoridad de aplicación electoral, Alejandro Tullio sostuvo que el reemplazante de la actual Dirección Nacional Electoral debería ser un ente autónomo y autárquico en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional dado que “una agencia independiente no encuentra cabida en nuestro modelo constitucional y habría que reformar la Constitución para darle esa naturaleza”. Esta debería recibir del PEN instrucciones generales y “ser capaz de actuar en distintas jurisdicciones y niveles aplicando distintas normas, para distintas administraciones”.

Llamó además a tener en cuenta la centralidad de los electores (como un único cuerpo electoral, que participa en múltiples sistemas políticos) en el proceso de reforma“El común denominador de la cuestión electoral no es el Estado, como en otras materias, sino el ciudadano, y es a sus impresiones y expectativas a las que hay que dar respuesta. Ello nos enfrenta con límites a la capacidad federal (del Gobierno, del Congreso o la Justicia) de dar respuestas, especialmente después de un año en que la mayoría de los conflictos, reales o no, fueron invocados en elecciones provinciales en los que las autoridades federales no tienen participación”, escribió.

Lo anterior no agota los temas a discutir. Muchos etcéteras, que incluyen cuestiones de género, voto joven, financiamiento de campañas, registros de partidos políticos, alianzas electorales, reelecciones, y colectoras, por ejemplo, pueden sumarse al debate. En lo que sigue pretendo, sin embargo, detenerme en un punto anterior a estas propuestas y discusiones: los motivos políticos detrás de este tipo de iniciativas.

Reformas endógenas

Hace algunos días, en una columna en La Nación, Gabriel Palumbo destacó la convocatoria del Gobierno para el proceso de reforma y no dudó en señalar que la actitud del Gobierno es una “rareza saludable”, cuya presentación caracteriza como “oportuna y honesta”.

De manera análoga, puede entenderse que los funcionarios encargados de promover determinadas políticas públicas busquen presentarlas como “neutrales” y que están pensadas y diseñadas para el bienestar de “la gente”, un “bien común” abstracto e aislado de intereses políticos partidarios.

Pero, desde una óptica diferente, buena parte del debate politológico se ha concentrado en discutir las condiciones bajo las cuales los actores políticos deciden cambiar las reglas. Esto es definido por Marcelo Escolar y Ernesto Calvo como reformas endógenas: “Cuando los partidos deciden cambiar las reglas electorales buscan implementar reglas que en el mejor de los casos los favorecen, y en el peor no los desfavorecen (…) Los actores  políticos desarrollan preferencias por ciertas reglas en detrimento de otras porque anticipan que, dados los resultados electorales esperados en la siguiente elección (ser mayoría, ser minoría, tener el voto concentrado regionalmente, etcétera), la asignación de bancas les será más o menos favorable”.

En linea con esta persepectiva, Carlos Varetto caracterizó este dark side de las últimas dos grandes reformas en Aregntina[xi]: la nacida con el Pacto de Olivos en 1994 (con reparto de premios para el PJ – reelección y balotaje atenuado- y la UCR – tercer senador por la minoría-) y la Reforma Política de 2009 (con el objeto de coordinar la interna partidaria y evitar fugas luego de la derrota K en 2009) .

Se entiende, por lo ya expuesto, que Adrián Pérez no explicite los objetivos políticos del partido de Gobierno. Algo similar puede decirse de sus pares bonaerenses (Gustavo Gonzalez en la provincia y Hernán Charosky en la Ciudad). Sin embargo, y parafraseando una columna de Julio Burdman en el Buenos Aires Herald, podemos entender que el proyecto del PRO tiene intereses particulares con la reforma (cfr. “PRO goes national”). En algún sentido, lo que subyace detrás de las propuestas de reforma del Gobierno es un interés por mitigar su debilidad relativa en las “provincias periféricas”, dominadas mayoritariamente por el peronismo.

La(s) oposición(es) seguramente tendrá(n) una matriz de preferencias divergente a la del Gobierno. La negociación política entre ellos determinará qué modificaciones podrán implementarse en la nueva legislación nacional y de qué manera los sistemas políticos locales se adaptan (o no) a estas reformas (porque, como bien señala Tullio “hay que tener presente que en nuestro país coexisten 25 sistemas jurídicos y autoridades electorales diferenciados”). Las nuevas normas favorecerán presumiblemente a unos y perjudicarán a otros en el corto plazo.  Es la política la encargada de resolver de qué manera se establecerán esos nuevos equilibrios y si ellos pueden mejorar algunos de los déficits existentes. Aunque, como sostiene Casullo, “en el mejor de los casos las reformas electorales que se apliquen exclusivamente sobre las elecciones nacionales tenderán, en cierto sentido, a mejorar lo que ya es bueno, dado que ellas se han realizado de manera razonablemente adecuada desde 1983 hasta hoy. El nudo de la cuestión son los sistemas electorales provinciales”.

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