Gabriel Negretto: «Presidencialismo, personalismo y reelección van de la mano»

(Entrevista publicada en la edición nº33)

Desde México y pocos días antes de llegar a Buenos Aires, el politólogo Gabriel
Negretto (PhD de la Universidad de Columbia) dialogó con el estadista de algunos de los temas sobre los que escribe e investiga hace más de dos décadas: el diseño
institucional de la democracia, el presidencialismo y las reformas constitucionales en América Latina.

América Latina es una de las regiones en las cuales más reformas constitucionales hubo. Hace más de 100 años es así. ¿Seguirán los cambios o viene una época de estabilidad? Si los hay, ¿qué tipo de reformas y qué cosas se podrían buscar cambiar?

-El fenómeno más significativo en América Latina desde el punto de vista del constitucionalismo es la frecuencia con que se han cambiado las constituciones desde los primeros años de vida independiente. Esta inestabilidad constitucional está asociada a la inestabilidad del contexto político y social en la región, así como a la débil legitimidad de origen de muchas de nuestras constituciones. En perspectiva histórica, la creación de nuevas constituciones ha disminuido en América Latina durante las últimas décadas, debido a la durabilidad de las nuevas democracias. Comparada con otras regiones del mundo, sin embargo, la creación de nuevas constituciones es aún alta en América Latina. Casi todos los países han creado una nueva constitución desde 1978.

Esto se debe a que, si bien ya pasó la etapa de transiciones a la democracia, muchas constituciones se han creado como estrategia para redistribuir poder frente a un nuevo realineamiento de fuerzas partidarias o como respuesta a crisis institucionales profundas, sea de gobernabilidad o de representación. Ejemplos de lo primero son las constituciones de Venezuela de 1999 y Ecuador 2008, y de lo segundo, las de Colombia de 1991 y Ecuador de 1998. En la medida en que sigan existiendo cambios radicales en la distribución de poder partidario y un desempeño deficiente de las
instituciones existentes, es posible prever nuevos cambios en el futuro, sea por medio de nuevas constituciones o enmiendas importantes.

Los temas que probablemente seguirán siendo parte de las agendas de reforma en el futuro son los que buscan superar la crisis de representación ciudadana y las deficiencias del Estado y de los gobiernos en la provisión de bienes públicos. Entre las primeras, se pueden mencionar reformas tales como la adopción de normas de ética pública, la disminución del “costo” de la política, o la personalización de los sistemas de votación. Por otra parte, es muy probable que continúen las reformas tendentes
a mejorar la efectividad del Estado y los gobiernos por medio de un fortalecimiento del
Poder Judicial y de un incremento en los poderes legislativos de los presidentes.

La ley de reforma política que aprobó el Congreso argentino en 2010 establece primarias abiertas, simultáneas y obligatorias para que las distintas coaliciones que competirán en la elección sometan a la voluntad de los electores la fórmula. Mejorar el carácter incluyente del sistema electoral, según sus conceptos. Sin embargo, no habrá mucho en juego porque las cúpulas de los partidos ya han decidido, de facto, sus candidatos. ¿Fue muy ambiciosa esta reforma?

-En la amplía mayoría de los países, la decisión de elegir candidatos por medio de internas, en cualquiera de sus modalidades, es una decisión que se adopta por partido y no a nivel de ley nacional. Es cierto que muchas veces la adopción de primarias dice responder a una crisis de representación, pero se buscan invariablemente objetivos más estratégicos, como fortalecer a los candidatos del partido frente a los oponentes, o resolver disputas partidarias internas apelando a los votantes. En el caso argentino, parece claro que la decisión del Gobierno fue motivada desde hace tiempo por
la necesidad de resolver disputas internas sin dividir al partido y al mismo tiempo aventajar a los opositores.

En estos momentos los partidos están preparándose para un escenario desconocido y ante la posibilidad de que el peronismo ya tenga decidida su interna, también están buscando adelantarse a los resultados. Es prematuro aún vislumbrar cómo evolucionará el sistema, pues dependerá en gran medida del comportamiento de los votantes.

¿El personalismo político y los intentos de lograr mayor permisividad en las reglas de reelección presidencial van de la mano? Los últimos líderes que lo intentaron son muy “personalistas” (Hugo Chávez, Evo Morales, Alvaro Uribe), aunque también hay casos opuestos (Lula).

-Presidencialismo, personalismo y reelección van de la mano, particularmente en un contexto de instituciones débiles y de crisis políticas y económicas intermitentes, como es el de América Latina. Hay varios casos extremos de este fenómeno, como el de Chávez, que primero logró establecer la reelección consecutiva por un solo período, en la constitución de 1999, y luego la reelección indefinida, en una enmienda aprobada en 2009. Argumentar que un proceso político, revolucionario o no, requiere de la continuidad personal de un líder para su mantenimiento, habla mal de los cimientos del proceso.

Lo mismo ocurrió en la Argentina con Juan Domingo Perón, que logró establecer la
reelección indefinida en la Constitución de 1949, con argumentos similares. Más allá de cas.os extremos como el de Chávez, la tendencia a hacer más permisiva la reelección es visible desde mediados de la década de los ’90, en general para hacer posible una única reelección consecutiva, como fue el caso de Alberto Fujimori, F. H. Cardoso, Carlos Menem y, más recientemente, Uribe, Correa y Evo. Y las presiones en este sentido no parecen disminuir, como lo demuestra el caso de Daniel Ortega, que logró que una Corte adicta a su Gobierno lo autorizara a reelegirse a pesar de que esto está prohibido desde la reforma de 1995 en Nicaragua.

Por supuesto, es verdad que hay excepciones. Lula cumplió los dos mandatos consecutivos que le autoriza la constitución y a pesar de su popularidad no insistió en una enmienda constitucional para volver a reelegirse. Esto contrasta con las actitudes
de Chávez o de Uribe en situaciones similares.

Si el kirchnerismo gana la elección presidencial, será la primera vez desde 1928 que un mismo espacio político gana tres elecciones nacionales consecutivas, en un período sin golpes de Estado. En Brasil, el PT ganó las últimas tres elecciones. Algunos ven en ello más estabilidad, pues un espacio político puede mantener la mayoría de la representación por períodos más largos y otros ven una incipiente hegemonía y falta de alternancia. ¿Cuál es su opinión?

-La falta de alternancia o los largos intervalos de dominio electoral de un partido o coalición han sido problemas frecuentes en los procesos de democratización en América Latina en general y en la Argentina en particular. Basta recordar el dominio electoral de la UCR de 1916 a 1930, del peronismo y de Perón de 1946 a 1955, o el de Menem de 1989 a 1999. El proceso actual reproduce este esquema, por cierto que con características propias. Creo que hoy hay más pluralismo político dentro y fuera
del partido gobernante que en otras etapas, lo cual impide una situación de hegemonía en sentido estricto.

Al mismo tiempo, sin embargo, también es única la situación actual de fragmentación y de falta de coordinación en el espectro opositor, lo cual impide una alternancia
creíble. Es difícil establecer un parámetro temporal estricto, pero es claro que 10
años de un mismo grupo político en el poder no es bueno para una democracia, y menos aún para una democracia como la Argentina, con instituciones débiles y un Estado fácilmente penetrable por intereses particulares.

En los últimos 20 años los cambios constitucionales apuntaban a reducir y atenuar el presidencialismo y darle más poder al Congreso. ¿Fue así en la práctica? ¿O hay un “diseño contradictorio” que, por otras vías, produce la transferencia de poder inversa?

-En algún momento se pensó que la atenuación del presidencialismo pasaba por adoptar un régimen semipresidencial en el que el presidente compartiera funciones de gobierno con un primer ministro sujeto a responsabilidad parlamentaria. Esta alternativa no logró implementarse en ningún país. Sin embargo, la atenuación del centralismo presidencial no pasa necesariamente por cambiar de régimen. Por ejemplo, el proyecto del Consejo para la Consolidación de la Democracia proponía pasar a un régimen semipresidencial al mismo tiempo que le otorgaba al presidente
facultades legislativas formales, como poderes de decreto o iniciativas de urgencia,
que el presidente no poseía según la Constitución de 1853.

El poder presidencial es multidimensional y abarca distintas áreas. Lo que se observa
en las reformas que han ocurrido en los últimos 30 años en América Latina es que los
poderes de gobierno de los presidentes han en general disminuido mientras que sus poderes legislativos han aumentado. Por ejemplo, muchas reformas en la región han fortalecido los poderes formales de control de los congresos sobre los gabinetes y han disminuido los poderes de nombramiento de los presidentes en el ámbito local y en la Justicia. Por supuesto que estas reformas no siempre funcionan en la práctica, pero creo que sí hay un cambio importante.

Sin embargo, al considerar todas las dimensiones del poder presidencial, se advierte, efectivamente, un diseño contradictorio, pues mientras los poderes de gobierno y de nombramiento de los presidentes han disminuido, sus poderes legislativos han aumentado en forma consistente desde 1978 en la región. El caso argentino a partir de la reforma de 1994 es paradigmático en este sentido, pero no es aislado.

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