Mitos y realidades de las lógicas de poder en las provincias

por Miguel Barrientos (*)

Qué predomina en la relación entre gobernadores y legislaturas provinciales, más allá de los lugares comunes y los malentendidos

 

Un preconcepto de la ciencia política sostenía que, en los presidencialismos (exceptuando, a Estados Unidos), los ejecutivos estaban en peor posición que los parlamentarismos para aprobar sus iniciativas legislativas. Entonces, solía afirmarse que, cuando el Presidente contaba con una mayoría de su mismo color político en el Legislativo, lograba que todo se alineara y fluyera garantizando la gobernabilidad; pero, ante un conflicto inter-poderes, podía suceder una parálisis decisoria que, la historia había demostrado, se resolvía a veces a través de golpes de Estado.

Con el avance de la disciplina y de la democracia, también en la región latinoamericana, esta mirada fue cambiando. Algunos intelectuales empezaron a observar que, en muchos presidencialismos sin mayorías partidarias en los legislativos, igualmente había estabilidad en los gobiernos, con tasas altas de aprobación para los presidentes, incluidos los latinoamericanos. La explicación estaba en el conjunto de herramientas que los ejecutivos tienen para lograr aprobar sus proyectos de ley. En definitiva, su agenda de gobierno. En Argentina, por caso, el estudio de esta relación ayuda a romper con el mito del Congreso como una “escribanía” (o un “sello de goma”).

El sentido común indicaba (y aún indica, lamentablemente) que el Congreso argentino sólo ratifica los proyectos de ley que llegan desde Presidencia, sin posibilidad de intervención en el todo el proceso. Pero, los trabajos pioneros de Ernesto Calvo develaron que, entre 1983 y 2007, los presidentes argentinos solo lograron que un poco más del 50% de los proyectos de ley que enviaron al Legislativo se convirtieran en legislación. Y de este conjunto, más de un tercio de los proyectos fueron aprobados con modificaciones en Diputados y en el Senado. Estos hallazgos pusieron al Congreso argentino entre los poderes legislativos más reactivos de la región y del mundo.

 

ESCALA PROVINCIAL

Este fenómeno, ¿se repite a nivel provincial? Nuestros gobernadores, ¿tienen un desempeño similar al de los presidentes argentinos en la aprobación de los proyectos de ley que presentan en sus respectivas legislaturas? ¿O esto es distinto, superando el promedio nacional o quedándose abajo de esta tasa?

Las respuestas a estas preguntas no resultan de fácil resolución. La esfera provincial argentina tiene una riqueza institucional que no es común a todos los federalismos, con una gran diversidad en los desempeños de los gobernadores y los legisladores.

En cuanto a esa riqueza institucional, entre las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no hay una que tenga las mismas características que la otra. Hay muchísima diversidad en los poderes legislativos que las constituciones provinciales otorgan a los gobernadores (pensando en poderes de veto parcial y total, introducción exclusiva de asuntos, poderes presupuestarios, posibilidad de usar decretos, decretos de necesidad y urgencia, y trámite de urgencia, entre otros). Y existen 16 poderes legislativos unicamerales y 8 bicamerales.

Las provincias también se diferencian en sus sistemas electorales (distintas magnitudes, fórmulas para la distribución de bancas, cláusulas de barrera, formas de renovación de las cámaras, posibilidades o prohibición de reelección a los cargos, entre otros elementos); hay bloques oficialistas de tamaño variable (no sólo en razón del resultado electoral, sino también debido a “mayorías automáticas” que van a la agrupación ganadora); y también existe mucha variación en la centralización o descentralización del orden del día para los trabajos legislativos, con estructuras que abren el juego a partidos menores y otras que concentran el poder en el presidente del legislativo (muchas veces, el vicegobernador).

En ese sentido, las provincias argentinas se transforman en un interesante laboratorio de análisis. Así, no es lo mismo la cámara baja de San Luis, en la que, durante las votaciones en la Comisión de Labor Parlamentaria, se deja que las decisiones sean tomadas por los integrantes siguiendo el principio de “un miembro, un voto” (independientemente del tamaño de los bloques), que el caso entrerriano donde la determinación de la agenda está centralizada en el presidente del cuerpo. Muy distinto es el caso del Jefe de Gobierno porteño, con una caja de herramientas legislativas bastante completa, al del gobernador formoseño, que no tiene poder de decreto ni instrumentos especiales de urgencia. A priori, por cierto, se puede esperar que estas distintas realidades generen distintos resultados.

 

TRABAJO DE CAMPO

Entre los resultados de nuestra investigación sobresalen tres puntos fundamentales: i) los gobernadores argentinos, en promedio (76%), son más exitosos que los presidentes del país a la hora de aprobar su agenda en el legislativo provincial; pero también ii) existe una gran disparidad en este porcentaje, con gobernadores que logran tasas superiores al 90% y otros que apenas superan el 40%; y iii) las tasas de éxito de los parlamentarios provinciales es altísima comparada a la registrada en el Congreso Nacional (22% contra 3%), aunque también la dispersión es muy amplia.

Finalmente, hay pequeños hallazgos a partir de la particularidad de algunos casos. Por un lado, las relaciones Ejecutivo-Legislativo en Tierra del Fuego ofrecen una realidad mucho más equilibrada que el resto. El gobernador fueguino (que cuenta con muy pocas herramientas legislativas) no llega a 45% en la tasa de aprobación de los proyectos que presenta, un número más bajo incluso que lo que sucede con el Presidente y el Congreso argentinos; mientras tanto, la legislatura fueguina alcanza tasas altísimas (promedio del 26%) para los proyectos de su seno: entre el 20% y el 35% dependiendo del período legislativo.

Otro caso a destacar es lo que sucedió en Córdoba cuando el Poder Legislativo pasó de ser bicameral a unicameral. Las tasas de aprobación de los gobernadores fueron cayendo desde 1983 hasta 2001 a pasos agigantados (para el período 1999-2001, De la Sota logró aprobar un 55% de los proyectos que presentaba); con la abolición del senado cordobés, el gobernador consiguió tasas superiores al 90%, con años donde logró la aprobación de todos sus proyectos.

 

CONCLUSIONES POSIBLES

Las primeras conclusiones, entonces, sugieren que en la esfera provincial no hay dos agendas independientes (una del Ejecutivo y otra del Legislativo), donde ambos poderes compiten en un juego de suma cero, en el cual la implementación de una agenda implica la abdicación de la otra. Aunque pueda haber conflictos inter-poderes, los estudios muestran que existe solo una agenda (la del gobierno) que no puede ser considerada exógena al Legislativo.

Los legisladores no abdican ni resignan funciones, sino que delegan poder tanto en los líderes partidarios (que forman las Comisiones de Labor Parlamentaria) y en las comisiones internas como también en el jefe del Ejecutivo, en una clara relación de principal– agente. Esto tiene que ver no sólo con cuestiones institucionales, sino también con los problemas derivados de la acción colectiva.

Existe cierta delegación desde el Legislativo hacia el Ejecutivo porque incluso así (esto es, delegando funciones), el Legislativo logra los objetivos deseados. Antes que “sellos de goma”, los legislativos de las provincias argentinas pueden ser caracterizados como reactivos. O sea, delegan la iniciativa de los proyectos al Ejecutivo, pero tienen capacidad fiscalizadora y la ejercen, negocian el contenido de ciertas propuestas y pueden frenar aquellas que no son de su agrado.

Al interior del Legislativo, inclusive, todos especulan con potenciales ganancias de la delegación. Cuanto más centralizador es el gobernador en la formación y aprobación de sus proyectos, más fácil será para los parlamentarios oficialistas beneficiarse de la buena imagen del gobierno frente a los electores. Un trade-off inverso sucede cuando los opositores se favorecen si logran frenarla agenda del gobierno, o si estos no tienen los resultados esperados. Es más fácil, entonces, extraer ganancias (el oficialismo en el Legislativo) o pérdidas (la oposición) del éxito/fracaso de los ejecutivos provinciales.

 

(*) Doctor en Ciencia Política por la Universidad de São Paulo, Profesor de la Universidad Abierta Interamericana y autor de «Gobernadores vs. legisladores en las provincias argentinas. Estudios de caso: 1983-2015».

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