La evaluación del control

por Aníbal Kohlhuber (*) 

Es necesario estructurar un sistema de rendición de cuentas con participación ciudadana que acoten las prácticas corruptas

 

Es sabido que el fortalecimiento de los sistemas de control público desincentiva el desarrollo de prácticas corruptas. Es que la corrupción –la utilización ilegal de los recursos públicos para beneficio personal– según Robert Klitgaard, no es un problema moral o cultural –no se trata de un delito pasional– se trata de un delito económico y como tal debe operarse sobre los factores que incentivan o desestimulan este tipo de prácticas. El citado autor señala que la corrupción = monopolio + discrecionalidad – rendición de cuentas. Es decir, en contextos de poca competencia con funcionarios públicos poseedores de altos niveles de discrecionalidad y poco afectos a la rendición de cuentas están dadas las condiciones para la aparición de la corrupción como fenómeno sistémico.

En este punto, me parece oportuno incorporar la mirada de otro teórico, se trata de Pierre Rosanvallon. Este sociólogo francés plantea la necesidad de repensar los mecanismos de vigilancia sobre el poder gestionador por excelencia: el Poder Ejecutivo. En su esquema, la estructuración de la rendición de cuentas: es esencial para la generación de la confianza social.

Para repensar estos mecanismos de vigilancia es necesario identificarlos y conocer qué producen. Digamos rápido que estos dispositivos son los organismos gubernamentales de control o entidades fiscalizadoras superiores –EFS– en jerga técnica. Las EFS cuentan con su propia institución internacional que las nuclea: la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores –INTOSAI por su nombre en inglés–. Si se me permite, INTOSAI es al control gubernamental lo que la ONU es al conjunto de los países.

Esta organización produce normas que actúan como directrices técnicas para el funcionamiento de las entidades, son las ISSAI (nuevamente por su nombre en inglés). Una de ella, la ISSAI 12, aborda la cuestión de “el valor y beneficios de las EFS, marcando una diferencia en la vida de los ciudadanos”. Define como objetivos de dichas instituciones: a) fortalecer la rendición de cuentas, transparencia e integridad del gobierno y las entidades del sector público; b) demostrar la relevancia (de las EFS) para los ciudadanos, el Parlamento y otras partes interesadas y c) ser una organización modelo liderando con el ejemplo. Esta norma aporta los lineamientos para situar el rol de las entidades de control dentro de un sistema nacional de rendición de cuentas y encuadrar el modo en que dichas instituciones evalúan su desempeño y lo comunican efectivamente. En este sentido, la participación creciente de la ciudadanía en los procesos de fiscalización es sustantiva para contribuir al aporte de valor público por parte de las EFS.

Dicha participación puede ubicarse en un gradiente que va desde niveles básicos que ubican a los ciudadanos como denunciadores (siempre que las auditorías tengan esos canales de recepción definidos y organizados), hasta instancias más avanzadas donde las organizaciones de la sociedad civil participan en la definición de los planes anuales de auditoría, en algunas instancias en los procesos de control o en el seguimiento de los productos generados por los entes de contralor.

Aquí quisiera detenerme en una experiencia de participación ciudadana con la que colaboré en varias oportunidades. Se trata del programa Escuela de Vecinos llevado adelante por la Fundación Eforo. Esta iniciativa educativa les permite a jóvenes de 16 años investigar alguna problemática de su barrio, comuna o municipio. Para eso se capacitan en el asunto analizado, elaboran un diagnóstico y proponen soluciones frente al poder legislativo local. En ese recorrido, una parada obligada es el encuentro con los organismos de control y sus informes. La conversación entablada entre alumnos de escuelas públicas y privadas y auditores del Estado es un desafío para ambas partes: cómo explicar la utilidad pública de la auditoría, cómo transmitir los resultados de los informes de fiscalización, cuál es el impacto de los mismos, son todos retos que en estos años han podido ser superados con diversos niveles de efectividad. Por otra parte, los jóvenes estudiantes pasan de la sorpresa ante la existencia de estos organismos estatales a reflexionar acerca de los modos en que ellos mismos pueden cooperar en los procesos de fiscalización. Sin embargo, tal vez una de las contribuciones más importantes de esta experiencia para las EFS es aportar a la necesidad de institucionalización de alguna de estas prácticas, rediseñando los procesos internos enfocados a dar respuestas a las demandas sociales.

Si bien los entes de control han venido explorando distintas estrategias para dar a conocer su desempeño y los resultados del mismo en las comunidades nacionales en las que prestan servicio no siempre pudieron alcanzar estos objetivos. Es por eso que desde INTOSAI se elaboró una metodología para evaluar el trabajo de las EFS. Se trata del Marco de Medición de Desempeño (MMD).

El MMD reconoce la complejidad de las instituciones públicas de control aportando un encuadre para revisar su desempeño en materia de auditoría y fiscalización así como los vínculos establecidos con los distintos actores involucrados en el proceso, sean organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil, ciudadanía, medios de comunicación. Esta herramienta aporta, por un lado una guía para el informe sobre desempeño (evaluación y análisis narrativo de los resultados) y por otro, un conjunto de 25 indicadores para medir el desempeño de la EFS respecto a las buenas prácticas internacionales en cuestiones tales como: independencia y marco legal, gobernanza interna y ética, calidad de la auditoría y elaboración de Informes, gestión financiera, activos y estructuras de apoyo, recursos humanos y capacitación y comunicación y gestión de las partes interesadas. No es casualidad que en los últimos diez años se hubiera prestado especial atención a la formación de los profesionales del control gubernamental de un modo sistemático. Universidades públicas y privadas así como los propios organismos de control, entidades gremiales, entidades especializadas en la materia han puesto el foco en tareas de adiestramiento conceptual y técnico a quienes ofician de auditores estatales. Si las abuelas decían que la caridad bien entendida empieza por casa, solamente con entes gubernamentales de control cuyo desempeño pueda ser evaluado objetivamente, midiendo el valor social que producen con recursos humanos altamente calificados y en los que la ciudadanía pueda participar de modo sistemático vigilando y cooperando en las tareas de fiscalización será posible la estructuración de sistemas de rendición de cuentas que acoten las prácticas corruptas o donde la corrupción resulte un mal negocio.

(*) Síndico General Adjunto de la Sigen

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