La reforma militar de Mauricio Macri (Parte II)

Por Sergio Eissa

 

“El Regimiento 1 de Patricios es la guardia de honor del

Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En su primera visita al Regimiento, Mauricio Macri

 tuvo una conversación con el jefe del mismo.

Durante la charla, luego de recorrer las instalaciones,

el oficial le habló de los problemas presupuestarios que atravesaban.

El actual presidente miró la Plaza de Armas y dijo:

 ´Ese sería un buen lugar para hacer un estacionamiento

y recaudar fondos para el regimiento`”

-2008

 

Hasta aquí hemos sostenido que el Decreto Nº 683/2018 ha contrariado el espíritu de la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, al eliminar el siguiente párrafo del Decreto Nº 727/2006:

Se entenderá como “agresión de origen externo” el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

Y cambiarlo por el siguiente.

ARTÍCULO 1°.- Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la REPÚBLICA ARGENTINA; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

En tanto que el legislador interpretó “agresión externa” como “agresión militar estatal externa”. Ya habíamos citado a Antonio Berhongaray[1], recurramos en esta oportunidad a las palabras del presidente de la Comisión de Defensa, el Diputado Balbino Pedro Zubiri, sostuvo durante el debate de la Ley de Defensa.

¿Cómo se combate la subversión y el terrorismo en otras latitudes, en otros pueblos? ¿Cómo combate Francia la Acción Directa? ¿Cómo combate España al ETA? ¿Cómo combate Italia a las Brigadas Rojas? ¿Cómo combate Alemania a los grupos de Baader-Meinhoff? Estos países combaten a las organizaciones terroristas con fuerzas de seguridad especialmente adiestradas, posibilidad que aquí habrá que contemplar cuando tratemos la futura ley de paz interior o de seguridad interior. Pero se trata siempre de fuerzas de seguridad —Carabineros, Gendarmería, Guardia Civil, etcétera—; no se trata nunca de las Fuerzas Armadas en operaciones. No descarto la posibilidad de su intervención en un caso extremo. Lo que descarto es la inclusión de esta posibilidad en el texto de la ley, porque podría ocurrir que algún desaprensivo —que seguramente no será este presidente— se valiese de esta posibilidad abierta en el país para hacernos volver a los planes CONINTES interpretando que una protesta obrera, por ejemplo, es un conflicto interno. Tendríamos, entonces, de nuevo a las Fuerzas Armadas en la calle, reprimiendo las protestas obreras o los conflictos gremiales. Nosotros no estamos dispuestos a que esto ocurra de nuevo en la República, porque no hace tanto que ocurrió para desgracia de todos los argentinos. Es cierto, también, que es distinta la organización, el despliegue y el entrenamiento de las Fuerzas Armadas según tengan que combatir enemigos externos o internos. Nosotros queremos Fuerzas Armadas preparadas para enfrentar al enemigo externo. Al enemigo interno, llegado el caso, se lo combate de la misma forma en que se hizo en otros países del mundo, que no son ni más ni menos importantes que nosotros. Es decir, que no hay un solo argumento que haya abonado la necesidad de reinstaurar en el país la doctrina de la seguridad nacional.[2]

Pero también, en ese nuevo artículo 1º se hace referencia a las Naciones Unidas, aunque contrariando el espíritu de la organización. En efecto, la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 3314 del 14 de diciembre de 1974 definió agresión como “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado”. El nuevo decreto elimina esta definición y deja abierta la definición (e interpretación) de agresión externa al planeamiento estratégico militar de carácter secreto.

En la nueva norma también se iguala la misión principal (la defensa de la soberanía contra agresiones militares estatales externas) con las misiones subsidiarias, modificando de facto la Ley Nº 24.948 (conocida como ley Jaunarena), habilitando el planeamiento, el adiestramiento, la redacción de doctrina y la adquisición de sistemas de armas para cualquiera de esas misiones, incluso las relacionadas con la seguridad interior; esto viola también lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior.

Asimismo, el despliegue de tropas de combate a la frontera norte para “apoyar logísticamente” a las Fuerzas de Seguridad en la lucha contra el narcotráfico está prohibido en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, en tanto que ésta establece expresamente en su artículo 27 que debe entenderse por apoyo logístico a “servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones”. Esta caracterización expresa de la ley es contradictoria con lo establecido por la Resolución del Ministerio de Defensa Nº 860 del 3 de agosto de 2018, en tanto que establece las “Reglas de Empeñamiento” que deberán utilizar las tropas de combate en la frontera norte en la lucha contra el narcotráfico; las cuales ya han sido desplegadas[3]. Esas “Reglas de Empeñamiento”, ¿serán utilizadas también por las Fuerzas Armadas para “custodiar” objetivos estratégicos, alterando de manera inconstitucional lo establecido en la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, qué, por un lado, exige que dichos objetivos sean declarados previamente zona militar por ley (artículo 30)? Por otro lado, si un manifestante muere en una protesta en un objetivo estratégico, dicho efectivo militar podrá ser juzgado por homicidio. En tercer lugar, el efectivo militar podría desobedecer la orden de disparar porque se eliminó la obediencia debida y no están obligados a acatar una orden ilegal y/o inconstitucional (el Código de Justicia Militar, ley Nº 14.029 fue abrogado por la Ley Nº 26.394). Por último, ¿quién va a preservar las pruebas en un procedimiento de incautación de drogas, en tanto que el Código Procesal Penal no ha sido modificado?

El Decreto Nº 703 del 30 de julio de 2018, la segunda pieza de esta contra reforma, aprueba la Directiva de Política de Defensa Nacional 2018 (DPDN 2018). Este documento establece los lineamientos que deberán orientar el planeamiento estratégico militar. Ya hemos victo cuales son los lineamientos establecidos en el Decreto 683, ¿qué agrega la DPDN 2018?

La primera buena noticia es que la DPDN 2018 publicada es mucho mejor que la redactada por la Dirección General de Planeamiento y Estratégica paralela del Ministerio de Defensa, bajo la conducción de los acólitos carapintadas coroneles (RE) Hugo Pierri y Jorge García Mantel, integrada por los también militares retirados El Nayar, Justet y Guerra (uno por fuerza). Se nota que la Secretaría de Asuntos Estratégicos efectuó cambios profundos a los delirios que se habían incluido originalmente; como, por ejemplo, la amenaza de una escisión de la Patagonia provocada por los pueblos originarios financiados por ONG´s extranjeras. ¿Podrán ejercer la supervisión ministerial que ordena el Decreto Nº 1729/2007 para evitar que estas “fumatas” se deslicen en los documentos secretos del planeamiento estratégico militar como la AREMIL 2019 y la DEMIL 2019?

En segundo lugar, y en lo que respecta a la apreciación del escenario internacional, efectúa un criterioso análisis del escenario internacional, donde se destaca la primacía militar global de los Estados Unidos y el surgimiento de competidores regionales como China y Rusia. Asimismo, señala el debilitamiento del multilateralismo, pero cae en la “ingenuidad liberal” cuando sostiene que la OCDE y el G20 puedan contrabalancear el auge del proteccionismo. El tercer escenario que plantea, recuerda a la caracterización que hacía Joseph Nye de los tres tableros de ajedrez en el 2003[4], introduciendo -aunque sin mencionarlas- a las “Nuevas Amenazas”: terrorismo, narcotráfico, proliferación de armas de destrucción masiva, entre otras. Esto supone un retorno a la adopción de la “Doctrina de la Inseguridad Nacional” pregonada por los Estados Unidos desde los años ´90[5]. La novedad es la incorporación de los conflictos asimétricos, ya sea porque los Estados recurran a organizaciones para efectuar agresiones de este tipo y/o porque los propios Estados recurran a esas tácticas. Por último, cabe destacar que se repite la apreciación del ciberespacio como una problemática para el Sistema de Defensa Nacional, aunque estableciendo que este ámbito es un quinto dominio a diferencia de lo que hacía la DPDN 2014 que definía al mismo como un espacio transversal a los dominios terrestre, aéreo, marítimo y espacial.

En tercer lugar, y en lo que respecta al escenario regional, se alinea -obviamente- con las prioridades políticas del gobierno del presidente Mauricio Macri. Esto se observa cuando se hace referencia a la convergencia entre el MERCOSUR y la ALIANZA DEL PACÍFICO; a que no se menciona a la UNASUR[6]; se le dedica unos excesivos párrafos a Venezuela, al extremo de afirmar que su flujo migratorio favorece el crimen organizado y el narcotráfico. La continuidad solo queda plasmada con la apreciación que América del Sur es una zona de paz, con un gasto militar bajo y donde existe una tendencia a recurrir al derecho internacional para la resolución de los conflictos.

La vieja novedad radica en la incorporación de las Nuevas Amenazas en esta apreciación, recurriendo a hechos del pasado y a situaciones que no son uniformes en el ámbito regional. Tanto los documentos oficiales de los Estados Unidos como de los Organismos Internacionales señalan que es muy baja la probabilidad de ocurrencia de un atentado terrorista en la Argentina[7]. Esta incorporación responde al impulso del Comando Sur de los Estados Unidos que desde los ´80 argumenta erróneamente que en la Triple Frontera -que obviamente aparece mencionada en la DPDN 2018- se han encontrado indicios de la presencia de Sendero Luminoso, Hezbollah, Al Qaeda y Daesh…seguramente, en una década serán otros los que disfruten del paisaje de esa región compartida por Argentina, Brasil y Paraguay[8]. Existen dos errores en esta apreciación que podrían afectar la defensa nacional: a) que se envíen -como ya se hizo en los ´90- al enviar tropas a regiones con conflictos donde intervienen organizaciones terroristas. Esto nos pondría en el foco de esas organizaciones y podríamos atraer -como ya sucedió en los trágicos atentados en la AMIA y la Embajada de Israel- una respuesta del tipo asimétrica; b) el anacronismo de traspolar atentados terroristas del pasado al escenario contemporáneo para las Fuerzas Armadas puede dejar sin preparación ni adiestramiento a éstas para las amenazas a la integridad territorial que puedan materializarse en el futuro. Un ejemplo contrario al camino elegido por los redactores de la DPDN 2018 es Estados Unidos. La Directiva de Defensa de los Estados Unidos relegó, por primera vez en 17 años al terrorismo islámico y al narcotráfico, como problemas para su sistema de defensa, siendo reemplazos por China, Rusia, Irán y Corea del Norte. Recién entonces se menciona al terrorismo[9]. Argentina ya ha pasado en su historia de preparar sus Fuerzas Armadas para el conflicto de otros y no para los suyos: nunca nuestro Sistema de Defensa se preparó para un conflicto militar con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte pese a que ocupa nuestro territorio desde 1833. El planeamiento de la acción militar de abril de 1982 se improvisó a partir de noviembre de 1981 y ni siquiera se aplicó. Basta con leer el Informe Rattenbach…extrañamente no disponible en la web del Ministerio de Defensa. Además, en la apreciación de este escenario regional el conflicto por las Islas Malvinas brilla por su ausencia; así como las recurrentes crisis democráticas que se han sucedido en el Siglo XX, perpetradas por actores externos y domésticos, qué sin recurrir a los tradicionales golpes de Estado, alteran la voluntad popular. Si el ejemplo de Estados Unidos en su apreciación del escenario internacional debiera servir de ejemplo, con las salvedades por las diferencias estratégicas obvias entre nuestros países, su Ley de Defensa de 1878 también debería invocarnos a la reflexión; así como el caso mexicano y las nuevas tendencias en los organismos internacionales en lo que respecta al narcotráfico[10]: la Guerra contra las Drogas ha fracasado; no resuelve el problema y pone en severa crisis a las Fuerzas Armadas[11].

En cuarto lugar, y en el marco del capítulo II, se mantiene el posicionamiento estratégico defensivo y se sostiene que no se perciben amenazas convencionales directas. En cambio, se sostiene que existen riesgos y desafíos. Los riesgos percibos son la competencia por recursos estratégicos; ataques externos a objetivos estratégicos; la utilización del ciberespacio con fines militares; y, sin decirlo, las Nuevas Amenazas. Frente a éstas se argumenta que las “Fuerzas Armadas cuentan con capacidades materiales, infraestructurales y tecnológicas que pueden ser empleadas en apoyo a una estrategia integral de lucha contra estas problemáticas”. En lo que respecta a los desafíos percibidos se hace hincapié en la utilización militar del espacio exterior; el debilitamiento del multilaterialismo; y “el Atlántico Sur y las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur”. Increíblemente en este punto se sostiene que la cooperación y el mejoramiento de las relaciones con Gran Bretaña contribuirá a la recuperación de la soberanía sobre las islas del Atlántico Sur.

Finalmente, el capítulo III establece “los parámetros que orientarán la reforma militar. Por ello, y en quinto lugar, el Instrumento Militar deberá ser diseñado (adiestramiento, planificación, doctrina, recursos humanos, logística y sistemas de armas, entre otros) para asegurar la defensa nacional frente a “agresiones de origen externo”. En tiempos de paz se prioriza el desarrollo de las operaciones de “Vigilancia y control de los espacios soberanos (no incluye el marítimo y agrega el ciberespacial como nuevo espacio; Protección de Objetivos Estratégicos; Apoyo a la Política Exterior (recién aquí aparece la Antártida y se prioriza la participación en los organismos interamericanos surgidos y promovidos por los Estados Unidos durante la Guerra Fría: Conferencia de Ejércitos Americanos y sus homólogos de la Armada y Fuerza Aérea); Apoyo al Sistema de Seguridad Interior; Apoyo a la Comunidad; y Apoyo a la generación de conocimiento científico”. Nótese que se “habla” de apoyo al Sistema de Seguridad Interior y que, en ese marco, se prioriza las operaciones de apoyo logístico y la actuación de las Fuerzas Armadas frente a eventos estratégicos.

En sexto lugar, las organizaciones no involucradas en las operaciones prioritarias a desarrollar en tiempos de paz (ver párrafo anterior) deberán reducir sus estructuras de personal. Para ello, el despliegue deberá abandonar el criterio de ocupación territorial, vender instalaciones que no se utilicen[12] y crear unidades conjuntas. Se prioriza el accionar militar conjunto, independientemente de que predomine un ámbito de combate; y el Estado Mayor Conjunto deberá -entre otras- fortalecer las funciones de Comando, Control, Comunicación, Computación, Inteligencia, Vigilancia y Reconocimiento (C4IVR); reestructurar el poder aeroespacial; y el desarrollo capacidades de anticipación, disuasión, vigilancia y control de la seguridad cibernética de las infraestructuras críticas del Sistema de Defensa Nacional.

Finalmente destacamos que se establece la necesidad de generar doctrina para poder interactuar con los organismos dependientes del Sistema de Seguridad Interior; mejorar los recursos destinados a operaciones, mantenimiento y adiestramiento; la promulgación de una nueva ley de personal, de reservas; y la adecuación de la estructura del Ministerio de Defensa a los criterios de gestión por resultados.

 

Lo que se hace: las cajas de pandora

 

“Predica lo que qué practicas”[13]

 

En un libro escrito hace ya casi 20 años, decíamos que el presupuesto “muestra la orientación que ha tenido el gasto a lo largo de los años”. Al respecto el siguiente gráfico muestra la evolución del gasto devengado en la función defensa entre 1993 y 2018. No nos detenemos en los datos de los años ’80 por dos razones: a) el control civil de las Fuerzas Armadas se alcanzó en 1990 y b) recién a partir del año 1993 se cuentan con datos sistemáticos de la función de la defensa debido a la sanción de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera. 

Evolución del gasto en la función defensa (1993-2018): en dólares

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía. Gasto devengado según Cuentas de Inversión (1993-2015) y Presupuestos (2016-2018).

En términos del PBI, el gasto se contrajo del 2,20% al 0.9% en el 2005, permaneciendo estancado entre esa cifra y el 1% desde entonces. Claramente se puede concluir que: a) la inversión en defensa no es prioritaria en la agenda política y b) éste disminuyó principalmente durante los gobiernos neoliberales. ¿Será así entre 2015 y 2019?

El objetivo perseguido por la presente reforma es reconvertir (término utilizado por el gobierno) las Fuerzas Armadas en Guardias Nacionales. Se entiende por Guardia Nacional por aquella organización militar en donde su: a) componente aéreo cuenta predominantemente con capacidades de control de vigilancia y control del espacio aéreo, con aeronaves de baja velocidad aptas para el derribo del tráfico aéreo irregular y para el apoyo al fuego, a diferencia de lo que significaría contar con una Fuerza Aérea estratégica o defensiva[14]; b) componente naval cumple funciones de guardia costera frente a la de una Armada Oceánica o Territorial[15]; y c) un componente terrestre sin capacidad para realizar operaciones de combate básicas ofensivas y defensivas; es decir, un Ejército que no está organizado, equipado y adiestrado para conquistar o controlar el terreno, destruir al enemigo y proyectar su poder de combate mediante el desarrollo de operaciones militares (ofensivas y defensivas), con el propósito primario de ganar la batalla en el ambiente terrestre y proporcionar opciones para su empleo efectivo en todas las fases del conflicto[16].

De esta manera, se abren dos cajas de Pandora.

-Nos quedamos sin defensa nacional frente a eventuales agresiones militares estatales externas. Esto conduce a la disolución de las Fuerzas Armadas por la pérdida de su identidad, cual es la de defensa de la soberanía y la integridad territorial.

-El involucramiento de los militares en la lucha contra el narcotráfico, proceso que ya se inició con tropas de combate más allá de las ambigüedades en las expresiones del Gobierno y las veladas reformas a la ley defensa y seguridad interior a través de un decreto, expone también a las Fuerzas Armadas a su disolución por corrupción y al país a una escalada de violencia similar a lo ocurrido en México desde el año 2000.

Algunos sostendrán que esto no es así, pero algunas señales que se han dado reafirman lo expuesto en éste y el anterior artículo[17]: el envió de tropas del Ejército a la frontera norte para “luchar contra el narcotráfico” y que los pilotos de la Fuerza Aérea dejarán de entrenarse en aviones con motor a reacción, lo cual podría señalar que no se prevé contar con aviones de combate de ese tipo, como los Mirage[18]. Para ello, algunos indicadores podrían darnos algunas señales.

-Reducción del presupuesto del año 2019.

-Reducción de la cantidad de efectivos.

-Cambio del centro de gravedad en la capacidad para efectuar operaciones hacia el norte del país.

-Predominio de las Fuerzas de Reserva Movilizables frente a las Regionales, de Intervención Rápida y de Defensa Principales.

-Reducción de la cantidad de Brigadas. Si bien es lógico en un Ejército el predominio de unidades de infantería por sobre las de caballería, debe contarse con un número importante de blindados (Caballería) y mecanizados (Infantería) para complementarse en el combate terrestre, evitando la desvalorización de la Infantería con unidades a pie o motorizadas.

-Compra de armamento liviano para el Ejército y de protección (FAL, balas de goma, chalecos antibalas, etc.).

-Predominio de compra de aviones livianos para operaciones de baja cota, baja velocidad y de apoyo al fuego frente a aviones de combate de cuarta o quinta generación.

-Predominio de las lanchas patrulleras por sobre los destructores y corbetas.

-Acuerdo estratégico con otra potencia para brindar apoyo frente a una agresión externa.

-Traslado de efectivos de Gendarmería de la frontera norte a zonas urbanas; y

-Aumento de la tasa de homicidio en zonas urbanas por disputas de mercado de venta de drogas.

Termino parafraseando las palabras que Ernesto López sostuvo durante el debate del Libro Blanco 2010. Las Fuerzas Armadas están indisolublemente asociadas al modelo de desarrollo. Un país que priorice la exportación de materias primas no necesita Fuerzas Armadas, sino más bien Guardias Nacionales. Un modelo de país con desarrollo industrial (en los términos del Siglo XXI) y científico tecnológico inclusivo necesita Fuerzas Armadas para el Siglo XXI. Esta no es la propuesta del Gobierno.

 

**

[1] http://elestadista.com.ar/?p=14910.

[2] Ver José María Ugarte https://www.academia.edu/37222578/Sobre_el_Decreto_Na_683_2018_la_Ley_No_23.554_de_Defensa_Nacional_y_los_excesos_reglamentarios.

[3] https://www.lanacion.com.ar/2162618-macri-asiste-al-primer-despliegue-de-las-fuerza-armadas-a-la-frontera-norte.

[4] http://revistafal.com/numeros-anteriores/fal-03-3/.

[5] https://www.pagina12.com.ar/119184-sobre-la-doctrina-de-inseguridad-nacional.

[6] Colombia, Argentina Chile y Perú anunciaron que están próximos a denunciar dicho Tratado para salirse, no suspender su participación.

[7] https://www.clarin.com/opinion/militares-terrorismo-mala-combinacion_0_HyP2CXP9b.html.

[8] No nos estamos refiriendo a la problemática del financiamiento, sino a la presencia de cédulas terroristas. Claramente si existiera el financiamiento, éste no se perseguiría con las Fuerzas Armadas.

[9] https://www.clarin.com/mundo/nueva-estrategia-defensa-ee-uu-apunta-rusia-china_0_ryzq6leHG.html.

[10] http://es.presidencia.gov.co/discursos/160421-Palabras-del-Presidente-Juan-Manuel-Santos-en-la-XXX-Sesion-Especial-de-la-Asamblea-de-la-Organizacion-de-las-Naciones-Unidas-sobre-el-Problema-Mundial-de-las-Drogas.

[11] https://www.clarin.com/opinion/narcotrafico-fuerzas_armadas-inseguridad-colombia_0_ByQQjXKPme.html.

[12] Esto ya se efectuó en los años ´90 y las Fuerzas Armadas tuvieron la ilusión de que esos recursos se volcaran al equipamiento, lo cual no sucedió y no creo que suceda en esta oportunidad. Ojalá me equivoque.

[13] Se refiere a que la Ley de Defensa de los Estados Unidos de 1878 (Posse Comitatus Act) le prohíbe a las Fuerzas Armadas de ese país realizar operaciones de seguridad interior (law enforcement) https://www.wola.org/es/analisis/predica-lo-que-practicas-la-separacion-de-roles-entre-militares-y-policias-en-las-americas/.

[14] Por ejemplo, una Fuerza Aérea defensiva debería tener, al menos, avión supersónico, transporte táctico, entrenadores (hélice y reactor), helicópteros medianos y pesados, artillería antiaérea de tubo y misilística.

[15] Por ejemplo, una Armada oceánica requiere un portaaviones; un grupo de buques intermedios tipo corbetas; destructores; OPV (patrulleras oceánicas) para el control del mar argentino; submarinos convencionales y encarar con el INVAP la construcción de al menos un submarino de propulsión atómica, un rompehielos y buques polares científicos; aeronaves de exploración marítima; buques con capacidad SAR; buques de desembarco para la IM, que siempre son multipropósito; y aviones navales de ataque.

[16] Por ejemplo, un Ejército para un país con el octavo territorio del mundo requiere blindados, mecanizados, sistemas de artillería de campaña, artillería antiaérea, sistemas anfibios, aeromóviles, entre otros..

[17] http://elestadista.com.ar/?p=14910.

[18] https://www.lanacion.com.ar/2163395-macri-desplego-al-ejercito-frontera-luchar-narcotrafico y http://www.ambito.com/930219-giro-en-la-formacion-de-aviadores-de-combate-pasan-del–jet-al-avion-a-helice.

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Una Respuesta a La reforma militar de Mauricio Macri (Parte II)

  1. raul mangatto dijo:

    El que redacto esto no sabe escribir, una mezcla de conceptos e ideas pesimas.
    Sugiero hacer un curso de redaccion urgente

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