Políticas de Estado en democracia: entre el consenso y el conflicto

(Artículo de Walter José Cueto y Melina Guardamagna, docentes-investigadores del Centro de Estudios sobre Gobernabilidad Democrática de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNCuyo)

Lo que se reclama a través de la demanda de políticas de Estado es la presencia del Estado a través de sus políticas.

En la cotidianeidad del debate político actual en la Argentina, parecería que cualquier problemática significativa o estratégica para el Estado puede encuadrarse en la definición de “política de Estado”; cuestiones que para los políticos deben tener continuidad más allá del cambio de gobierno, quedando al margen de las diferencias partidarias. Por supuesto que nadie negaría que existan políticas de Estado efectivas y vigentes que identifican a cada país, como es el caso de la política sobre derechos humanos o la cuestión Malvinas en la Argentina, la política energética de Brasil, la
política de paz en Colombia o el impulso al Mercosur en los países del Cono Sur.  Sin
embargo, su imprecisión pone en riesgo el uso de un recurso conceptual básico para hablar y entendernos en el ámbito de los asuntos públicos, donde esto es esencial.

Desde el Gobierno se habla de políticas de Estado por el sólo hecho de formular iniciativas desde su ámbito, como si fuera posible definirlas a priori y sólo desde allí. También algunos dirigentes exigen al Gobierno la formulación de políticas de Estado de manera unilateral, mientras la propia sociedad demanda políticas de largo plazo que, por lo general, indiscriminadamente denominamos políticas de Estado, confundiéndolas con las políticas de gobierno. Incluso muchos académicos y analistas definen una política de Estado a través de los que serían dos de sus atributos más característicos, pero no los únicos, como son el consenso y el tiempo, lo que supone una visión simplificada e imprecisa que alienta la ambigüedad, indefinición y abuso en la utilización del concepto.

ALGUNAS PRECISIONES

En consecuencia, una política definida con un amplio consenso social y político y con intenciones de perdurar a largo plazo no necesariamente se convertirá en una política de Estado. ¿O acaso se podría definir a priori una política de Estado? Creemos que no. En definitiva, se trata de usos erróneos del concepto, que responden a una cada vez más frecuente demanda de políticas de Estado, cuando lo que en realidad se reclama es la presencia del Estado a través de políticas; es decir, que el gobierno gobierne por políticas, aunque no todas finalmente se conviertan en políticas de Estado.

Precisar en el lenguaje político cotidiano cuándo una política es de Estado, identificando sus atributos operativos y tangibles, no es una cuestión teórica en sí, sino un problema práctico. Una política de Estado supone un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cuestión que suscita la atención, interés o movilización de actores en la sociedad y que posiblemente afectará el curso del proceso social hasta entonces
desarrollado en torno a la misma.

Una política de Estado encarna valores compartidos por la sociedad, algunos de los
cuales son vertebrales para su desarrollo, como la educación, la salud y la seguridad, en torno a los cuales se formulan políticas, que más allá del componente ideológico de cada gobierno, perduran convirtiéndose en verdaderas políticas de Estado. Esto no supone necesariamente que haya unanimidad sobre las mismas. Muchas políticas se implementan con el desacuerdo de las fuerzas de oposición o de determinados sectores de la sociedad y, sin embargo, a largo plazo, adquieren continuidad y consenso por su relevancia.

En cambio, una política de gobierno se circunscribe a una gestión en particular y responde a sus intereses y criterios. Por lo tanto, dura mientras esté vigente el gobierno que la concibió. Es decir, varía el horizonte temporal de ambos tipos de políticas. En las políticas de Estado el énfasis está puesto, antes que en el componente ideológico, en su proceso de construcción: resalta una visión instrumental y dinámica de la política.

No obstante, dicho proceso también es conflictivo –y esto no es una contradicción– porque es imposible obviar las diferencias ideológicas entre el gobierno y la oposición o con el partido que estuvo con anterioridad en el gobierno y aún con diferentes sectores de la sociedad. De hecho, puede suceder que un gobierno entre en conflicto con una política de Estado, pero también que gobiernos distanciados ideológicamente, continúen la misma política de Estado, como ha sido el caso de la política económica en Chile, implementada en un período de dictadura y seguida por sucesivos gobiernos democráticos.

Por el contrario, en una política de gobierno el contenido, que hace referencia a una visión consumatoria o teleológica de la política, es central. Una política de Estado supone una orientación fundamental que conserva una cierta direccionalidad en el tiempo. La continuidad de los grandes lineamientos funciona como un marco de acción que proporciona una relativa estabilidad y coherencia en la formulación y ejecución de las políticas de gobierno. Es por ello que muchas veces las políticas de Estado son plasmadas en el texto de la Constitución e integran en forma permanente la agenda gubernamental.

Las políticas de Estado constituyen la manifestación más significativa de la capacidad de conducción del Estado. Forman parte de las estrategias centrales de un país y se sostienen más allá del color políticoideológico de un gobierno. Trascienden la temporalidad de la gestión de los gobiernos, la resolución de problemas de coyuntura y aún los de mediano alcance para tratar de definir criterios que resuelvan problemas de nivel estructural. Para ello requieren que desde el nivel gubernamental se establezca y garantice la construcción institucional que consolide el largo aliento de varias de estas medidas que, a priori, no pueden calificarse como políticas de Estado.

Toda política de Estado necesita el soporte de algún tipo de marco normativo para trascender en el tiempo. Sin embargo, no hay necesariamente una relación indispensable entre política y norma. Una política de Estado no necesariamente se corresponde con el soporte de una única ley. En este sentido, ningún gobierno puede desarrollar una política de Estado por y bajo su única responsabilidad. Las políticas de Estado son obra de una sucesión de gestiones, de miradas diversas –a veces hasta contrapuestas– que finalmente coinciden en cuestiones básicas que trascienden la cotidianeidad.

Ningún gobierno puede atribuirse la autoría, la paternidad o la creación original de una política de Estado; lo que sí puede sostener es que una política de su gestión, finalmente, ha adquirido esa dimensión. Es por ello que sólo retrospectivamente es posible sostener que una política es una política de Estado. En democracia, la consolidación de una política de Estado implica atravesar múltiples conflictos, divergencias y desacuerdos entre los actores y permite pensarla como el resultado
complejo y cambiante de fuerzas políticas, equilibrios sociales, historia y cultura.

Esto es así porque el consenso no constituye un requisito inicial para el diseño de la política de Estado sino, por el contrario, una suerte de decantación en el proceso de construcción de la misma. Si el consenso no es consecuencia de un proceso podría suponer riesgos, porque puede llegar el momento en que sea necesario cambiarla o modificarla y la inercia de la política tal vez lo impida.

Por otro lado, desde el interés por los contenidos de la política, lograr consensos para
el establecimiento de políticas de largo plazo tampoco es tarea fácil. El carácter controvertido de la política no sólo la afecta en su proceso sino también en su contenido, con lo cual lo que está en discusión es el tipo de Estado que queremos en democracia y debiéramos agregar el tipo de relación Estado/Sociedad que queremos, ya que como ha señalado Luis Alberto Romero “sin Estado no existe el instrumento
para desarrollar política alguna, y mucho menos para discutir colectivamente el rumbo del país” .

Una política de Estado supone ambas dimensiones –consenso y conflicto– y requiere de un Estado capaz de impulsar debates colectivos y conducir conflictos propios de una democracia. Esto es así porque una sociedad verdaderamente democrática no sacrifica sus diversos puntos de vista en la búsqueda de un consenso imaginario, sino que “a través de sus conflictos irreconciliables, y sin perder su antagonismo, son capaces de fundar un espacio simbólico que, al mismo tiempo, los integra”, como plantea César Cansino en su libro “La muerte de la Ciencia Política” (Sudamericana, 2008). En definitiva, es la solución a los conflictos o el tratamiento eficaz de los mismos lo que da forma y fortalece a ese capital simbólico.

DOS LECTURAS POSIBLES

Podemos, entonces, analizar las políticas de Estado desde dos miradas distintas pero complementarias: una, cuando pensamos en el concepto de políticas de Estado desde el plano instrumental, para referirnos preferentemente a políticas consolidadas históricamente. La otra, cuando el análisis se orienta a los contenidos de la política, acercándonos al plano del deber ser y a una visión prospectiva.

Hablar de políticas de Estado supone que siempre se gobierna por políticas, más allá de la trascendencia temporal que ellas puedan lograr. De tal manera que a un gobierno no se le puede reclamar que formule políticas de Estado porque esa no es su competencia. Lo que no puede dejar de hacer es gobernar por políticas y, en consecuencia, proponerlas, discutirlas, tratar que prevalezcan sus criterios, implementarlas, ejecutarlas y aplicarlas. Además, para tener políticas de Estado se requiere de un espacio o un campo político en los cuales Estado y Sociedad se piensen entre y a sí mismos.

Para ello los gobiernos deben alentar una institucionalidad que facilite la circulación
de los conflictos y del debate público que preceden la decisión política. En definitiva, la política de Estado se construye en un proceso de naturaleza conflictiva en el cual hay momentos en los que la lucha y el disenso dan paso a acuerdos y a instancias que ayudan a generar puntos de encuentro o, por lo menos, a aceptar que alguien finalmente logra imponer su visión y eso transitoriamente genera un orden.

Es por ello que, en palabras de Cansino, “ninguna teoría democrática mínimamente
coherente puede reivindicar hoy la idea de consenso para caracterizar la política
democrática, pues lo que hay en todas partes es conflicto”. En todo caso el consenso entre los actores sociales y políticos permite sostener criterios básicos de gobernabilidad e inclusión sin los cuales es imposible pensar en un régimen político democrático.

(De la edición impresa)

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