Un sistema que no aguanta más inequidades

(Columna de Carlos Gervasoni)

Si el Congreso no lo hizo, quizás sea hora de que la Justicia intervenga diciendo lo obvio: que el actual régimen de coparticipación federal y otros regímenes de nuestro federalismo fiscal son alevosamente inconstitucionales.

El fallo de la Corte Suprema de Justicia restituyendo a las provincias de Córdoba, San Luis y Santa Fe el 15% de la masa de impuestos coparticipables destinada previamente a financiar a la Anses no sorprendió por su contenido sino por su fecha: el martes 24 de noviembre de 2015, dos días después de que Mauricio Macri derrotara a Daniel Scioli en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. Pero detrás del insólito timing político de los ministros del Alto Tribunal (el fallo, de enormes consecuencias fiscales para el Gobierno Nacional, debería haber sido emitido muchos años antes, o por lo menos unos meses después) hay una decisión que, siendo sustantivamente justa, contribuye indirectamente a acrecentar las inequidades de nuestro federalismo fiscal. Ocurre que aquellas provincias cuyos gobernadores (típicamente alejados del kirchnerismo) reclamaron judicialmente están ya recibiendo cuantiosos recursos adicionales, mientras que las otras diecinueve (que aceptaron el unitarismo fiscal kirchnerista) comenzarán a recibir lo que les corresponde más tardía, lenta y gradualmente gracias a un acuerdo con el Gobierno Nacional. Esta inequidad, sin embargo, es sólo una más en un sistema que ya es insoportablemente injusto. El federalismo fiscal argentino es uno de los mejores ejemplos de la ya legendaria debilidad institucional de nuestro país. Destaco algunas de las principales inequidades asociadas al sistema:

1 La masa coparticipable es frecuentemente alterada unilateralmente por la Nación. Los ejemplos recientes más notorios de este comportamiento son el establecimiento vía resolución ministerial de retenciones (no coparticipables) a las exportaciones o el establecimiento vía emisión monetaria de un elevadísimo impuesto inflacionario que tampoco se coparticipa. Todas las provincias han perdido por ilegítimas vías de facto (esto es, no por las legítimas vías legales) en este proceso de centralización fiscal.

2 Increíblemente, el sistema no tiene una fórmula basada en criterios objetivos para decidir qué proporción de los recursos coparticipables corresponde a cada provincia. Tales sistemas se usan en prácticamente todos los federalismos del mundo, y se usaron en el pasado en Argentina. Cada provincia recibe hoy un porcentaje fijo que no está claramente justificado y que no varía al alterarse la población o el desarrollo relativo de unas respecto de otras. La mayor perjudicada es, por lejos, la provincia de Buenos Aires, que concentrando el 39% de la población (y una proporción similar de los pobres) del país, y recibe sólo el 19% de los recursos coparticipables. No sorprende entonces que esta provincia de rica agricultura y desarrollada industria apenas pueda pagar los salarios de sus empleados y casi no invierta en desarrollo de infraestructura. La explotación fiscal de Buenos Aires permite subsidiar fuertemente a las provincias demográficamente más pequeñas, que reciben 5, 6, 7 y hasta 8 veces más dinero per capita que Buenos Aires por coparticipación y otros regímenes del federalismo fiscal (dependiendo de la provincia, del año y de las transferencias que se consideren). La inflación hizo aquí sus propios estragos, ya que el Fondo del Conurbano creado en los ‘90 para compensar a Buenos Aires fue limitado a $ 650 millones de, una cantidad muy importante en épocas de convertibilidad, pero insignificante luego de años de inflación y devaluación.

3 No existen otras federaciones en las que una unidad subnacional reciba transferencias fiscales por habitante siete veces mayores que las de otras. El lector podrá pensar que tan aguda asimetría podría justificarse en la necesidad de ayudar a las más pobres. Quizás la peor inequidad del sistema reside, justamente, en que las beneficiadas no son las más pobres sino las más ricas: Tierra del Fuego y Santa Cruz. Estas dos provincias son las que más recursos por habitante reciben, a pesar de que sus indicadores socialesson muchísimo mejores que los de Salta o Misiones, que obtienen mucho menos. Estas injustificables inequidades se extienden por el país: provincias demográficamente pequeñas como Catamarca, Formosa, o La Rioja reciben transferencias federales per capita muy superiores a las de provincias de desarrollo relativo similar como Chaco, Misiones o Salta. Los argentinos nos decimos y nos creemos progresistas, pero aún después de 12 años de gobiernos “nacionales y populares” vivimos en un país en el que el impuesto principal es el regresivo IVA, en el que la mayor parte de los subsidios a los servicios públicos beneficia a los más ricos y en el que, menos visiblemente, el dinero del federalismo fiscal se distribuye de formas muy alejadas de la deseable progresividad.

4 Las cosas empeoran cuando se consideran los ingresos por regalías de recursos naturales. Ocurre que estos ingresos se asignan enteramente a las provincias productoras, y que las provincias con mayores reservas de petróleo y gas tienden a ser también las más beneficiadas por las transferencias federales. Así, las ya mencionadas Santa Cruz y Tierra del Fuego, más Chubut y Neuquén (que reciben transferencias per capita menores que aquellas pero todavía generosas) se benefician tanto de “rentas petroleras” como de “rentas del federalismo fiscal”. No sorprende, entonces, que los niveles de ingresos sean tanto más altos en la patagonia que en el norte argentino.

5 Todo esto es agravado por la posibilidad que tienen los presidentes de asignar una parte de los recursos en forma discrecional, como es el caso de los Aportes del Tesoro Nacional (pero no sólo de los ATN). Carlos Menem benefició descaradamente a La Rioja y los Kirchner hicieron algo similar con Santa Cruz. Otras provincias (generalmente pequeñas y transferenciadependientes) fueron también privilegiadas en ese reparto mientras que otras fueron castigadas. Inequidades similares son generadas por los regímenes de promoción industrial, que han llevado empleos y actividad económica a lugares como San Luis y Tierra del Fuego a expensas de la actividad económica en otras provincias y del bolsillo de los consumidores, que pagan por teléfonos celulares y otros productos “impositivamente desgravados” valores muy superiores a los internacionales. El artículo 75 inciso 2 de la Constitución reformada en 1994 indica que corresponde al Congreso legislar sobre la cuestión, asegurándose que la distribución de los recursos coparticipables contemple “criterios objetivos de reparto” que sea “equitativa, solidaria” y que dé “prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. La distancia entre estos elevados estándares sancionados por la Constitución y la realidad descripta más arriba no podría ser mayor. Si a 22 años de aprobado el texto citado los legisladores no han aún cumplido con el mandato constitucional, es quizás hora de que los jueces y eventualmente la Corte Suprema de Justicia intervengan en el asunto diciendo lo obvio: que el actual régimen de coparticipación federal y otros regímenes de nuestro federalismo fiscal son alevosamente inconstitucionales. Quizás un fallo en ese sentido provea el impulso necesario para que los poderes Legislativo y Ejecutivo avancen hacia la construcción de un régimen fiscal federal que, gradualmente (creo que no hay otra opción políticamente viable), elimine las enormes inequidades actuales del sistema.

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